La révision de la stratégie 2011 de l’Union européenne pour le Sahel se déroule dans un contexte sombre: les urgences humanitaires s’accumulent et 2020 marque l’année la plus meurtrière dans la région depuis 2012 avec des violences caractérisées par des exactions contre les civils non seulement par des groupes extrémistes et des milices, mais aussi par les forces de sécurité de l’État dans les opérations de lutte contre le terrorisme.
Au cours de la dernière décennie, l’UE a consacré des milliards au développement et à l’aide militaire dans la région. La plupart de cette aide a été motivée par le désir de contenir les mouvements migratoires et la volonté de contribuer aux efforts de lutte contre le terrorisme et de stabilisation. Déjà sous contrôle, l’efficacité et l’impact des politiques de l’UE au Sahel ont été à nouveau remis en question à la suite du coup d’État au Mali.
Un élément clé des échecs stratégiques de l’UE dans la région réside dans sa compréhension de la gouvernance. En fait, si les Européens reconnaissent depuis longtemps la gouvernance comme une cause profonde de l’instabilité, les efforts pour y faire face sont restés parallèles aux efforts existants dans le domaine de la sécurité et du développement. En tant que telle, la gouvernance est perçue comme un pilier autonome – qui repose principalement sur l’assistance technique, plutôt que sur une question transversale intégrée à toutes les interventions européennes.
La stratégie révisée pour le Sahel risque d’être plutôt dénuée de sens si l’UE ne prévoit pas de dégager les leçons apprises en exigeant de meilleures garanties des partenaires et en élaborant un agenda plus politique.
Le besoin de plus de politique
Les défis de la gouvernance ont été perçus par l’UE avant tout comme un manque de capacités nationales. Les dépenses de développement ont été guidées par des cadres logiques détaillés, une théorie du changement et des cadres liés aux résultats. Pourtant, cette approche technique de la gouvernance reste inefficace, car les cadres européens existants n’ont pas été en mesure de prévenir les détournements de fonds généralisés, la corruption et l’utilisation abusive des ressources de la part de leurs partenaires.
Alors que l’UE a soutenu l’augmentation de niveaux sans précédent d’aide extérieure dans la région, le manque de contrôle efficace sur une mauvaise gestion potentielle a eu des conséquences indésirables. En raison du temps et des pressions diplomatiques contraignant les actions des bailleurs de fonds, les acteurs sahéliens orchestrent désormais l’utilisation de l’aide internationale.
En outre, les objectifs de la politique étrangère de l’UE se sont de plus en plus intégrés dans la programmation du développement, rendus transactionnels sur la maîtrise des mouvements migratoires. Cela a des conséquences sur la gouvernance: dans le nord du Niger, une forte focalisation sur les politiques migratoires s’est faite au détriment des besoins de gouvernance locale.
Dans le cadre de l’assistance au secteur de la sécurité, la stratégie de l’UE repose principalement sur l’idée que le redéploiement des acteurs étatiques – à commencer par les forces armées – dans certaines régions peu sûres apportera la stabilité. Le redéploiement rapide de forces armées étatiques sous-formées et désinvesties crée des réactions négatives supplémentaires, les armées nationales étant régulièrement accusées d’exécutions extrajudiciaires et d’exactions diverses contre des civils.
La mission de formation de l’Union européenne au Mali (EUTM) illustre la priorité prédominante de l’UE en matière d’assistance technique et de renforcement des capacités. Si des progrès mineurs ont été réalisés, cela est contrasté par un manque de progrès en matière de gouvernance comme les ressources humaines et les systèmes de lutte contre la corruption.
En effet, alors que les budgets de défense et de sécurité montent en flèche dans la région, les scandales de détournement de fonds dans les ministères sahéliens, les canaux de dépenses obscurs et les retards dans la fourniture des salaires des troupes continuent d’affaiblir les performances des forces de défense et de sécurité nationales. La perpétuation des pratiques gouvernementales de recherche de rente, pour lesquelles la corruption est un pilier clé, alimente le mécontentement sociopolitique parmi les populations du Sahel – à la fois dans la société civile et dans les casernes. Si les programmes de gouvernance de l’UE persistent à ignorer le fonctionnement problématique des institutions locales qu’ils soutiennent, ils pourraient finir par causer plus de mal que de bien.
Présentation de la transaction
La notion d’approche transactionnelle de l’aide de l’UE – la stratégie coopération-réciprocité-pardon, plus connue sous le sigle CRP (traduite de Tit-for-Tat (TFT) – a récemment gagné du terrain à Bruxelles et dans les capitales de l’UE. S’ils sont mis en œuvre, les progrès ou les impasses sur des politiques clés prédéfinies sont reconnus par une augmentation ou une diminution du financement. Une telle approche doit reposer sur des indicateurs clairement définis pour mesurer les progrès et des systèmes de suivi et d’évaluation transparents.
Plutôt que d’introduire une tension supplémentaire à l’appropriation, la transactionnalité devrait être appliquée aux préoccupations des citoyens sahéliens et aux véritables dilemmes de gouvernance au cœur de la crise d’instabilité: l’État de droit et la lutte contre la corruption. Il n’est pas nécessaire de mettre sur la table les revendications européennes: la transaction externe n’équivaut pas automatiquement à moins d’appropriation et les gouvernements sahéliens se sont eux-mêmes garantis pour un certain nombre de réformes qu’ils doivent encore mettre en œuvre. En fait, les tensions entre les priorités de l’UE et les priorités nationales sont aggravées par un manque de volonté politique d’engager des réformes administratives durables engagées sur papier.
Pour réussir, une évaluation des efforts existants devra être menée. Par exemple, les formations aux droits de l’homme ne devraient pas se fonder uniquement sur des mesures quantitatives, telles que le nombre de participants, mais devraient inclure une approche plus qualitative. Les indicateurs pourraient mesurer si les hiérarchies correspondent aux rangs ou suivent l’utilisation réelle des ressources transmises à long terme. Le nouveau mandat de la mission de formation de l’Union européenne au Mali (EUTM) est un premier pas dans la bonne direction, permettant d’accompagner les stagiaires militaires sahéliens sur le champ de bataille, établissant ainsi une supervision plus étroite du comportement et des performances.
La responsabilité compte également en ce qui concerne les allégations précédentes contre les forces armées maliennes. L’UE ne devrait pas seulement évaluer si les rapports de violations des droits de l’homme sont véridiques, mais aussi exiger que le gouvernement malien donne suite à de telles allégations, de peur que le financement ne soit entravé. La récente nomination de militaires à des gouverneurs et la nomination d’un chef de milice à un poste clé du gouvernement au Mali exigent encore plus que l’UE se positionne sur cette question.
Une approche transactionnelle seulement partielle échappe à son objectif: pour être efficace, elle doit englober l’intégralité de l’engagement de l’UE, sous peine de compromettre la crédibilité et l’efficacité. L’introduction de la transaction dans toute l’assistance de l’UE, y compris la mission de formation de l’Union européenne au Mali (EUTM), pourrait être perçue par les États membres de l’UE comme un retour aux capacités de stabilisation des forces armées maliennes. Pourtant, l’approche actuelle de la EUTM consistant à améliorer les capacités tactiques à elle seule n’est pas suffisante. L’efficacité des armées nationales est en effet fortement corrélée à l’amélioration de l’éthos militaire, c’est-à-dire à l’adoption de valeurs positives, de garanties anticorruption et de principes des droits de l’homme, dans tous les aspects de l’action militaire.
La conditionnalité renforcée est un mécanisme qui a rarement été essayé et testé dans les efforts de stabilisation européens. Néanmoins, sans incitations concrètes à des processus de réforme structurelle, comme l’ont montré les sept dernières années, l’aide de l’UE en matière de sécurité et de développement risque de ne pas avoir les effets escomptés.
