Destinée à représenter les intérêts de l’Union européenne dans son ensemble, la Commission européenne propose une législation et applique des politiques. L’approbation de la législation est toutefois réservée au Parlement européen et aux gouvernements nationaux. Dans les années à venir, les intérêts divergents des gouvernements de l’UE compliqueront ce processus d’élaboration des politiques et rendront de plus en plus difficile pour la Commission de mettre en œuvre une nouvelle législation.
Une nouvelle Commission européenne dirigée par la présidente Ursula von der Leyen devrait prendre ses fonctions en décembre, après l’approbation de son équipe par le Parlement européen à la fin du mois. En prévision de son nouveau poste, von der Leyen a exposé une vision “géopolitique” audacieuse axée sur la défense des intérêts de l’Union européenne dans un contexte de concurrence croissante entre puissances mondiales telles que les États-Unis et la Chine. Cela implique une mise en œuvre plus stricte des règles antitrust et une pression accrue sur d’autres pays pour ouvrir leurs marchés aux investissements européens, ainsi que de nouvelles normes environnementales et des tentatives pour réparer le système d’immigration brisé du bloc.
Mais si les 28 commissaires de la présidente élue parviendront à concrétiser ses grands projets une fois en poste le mois prochain, la situation sera bien différente, car ils seront forcés de travailler dans les limites du climat politique de plus en plus divisé du continent et de sombres prévisions économiques.
Concurrence et fiscalité
- Il y aura largement une continuité dans ce domaine, car Margrethe Vestager conservera son poste de commissaire à la concurrence dans un rôle élargi incluant également l’économie numérique.
Au cours de son premier mandat, Vestager a approuvé des amendes contre des géants de la technologie tels que Apple, Google et Facebook, ainsi que certains constructeurs automobiles européens, pour pratiques anticoncurrentielles. Elle s’est également opposée aux aides d’État en faveur des entreprises et aux fusions entre grandes entreprises. Plus tôt cette année, par exemple, elle s’est notamment opposée à une fusion entre les Allemands Siemens et Alstom. Lors d’une récente audition au Parlement européen, Mme Vestager a également déclaré qu’elle s’opposait à la division des grandes entreprises en unités plus petites afin d’empêcher la formation de monopoles, la décrivant comme un “dernier recours”. Au lieu de cela, elle a déclaré qu’elle se concentrerait sur des outils tels que les amendes et les réglementations pour résoudre les problèmes de concurrence au sein du marché unique de l’Union européenne.
- Cependant, certains signes indiquent que Vestager intensifiera son approche plus belliciste en utilisant tous les outils à sa disposition (et en proposant de nouveaux outils) pour appliquer la législation antitrust.
À la mi-octobre, la commission a ordonné au fabricant américain de puces Broadcom de cesser d’appliquer des dispositions contractuelles empêchant ses clients d’acheter des puces auprès d’autres fournisseurs. Dans le cadre d’une opération préventive inhabituelle, la commission a rendu l’ordonnance avant l’achèvement d’une enquête antitrust sur Broadcom. Des mesures plus préventives pourraient exposer les grands géants de la technologie opérant en Europe à des mesures plus punitives, avant même que les autorités ne terminent leurs enquêtes. Étant donné que ces sociétés sont majoritairement originaires des États-Unis, ce comportement risque de nuire aux relations entre Bruxelles et Washington. En effet, la commission mène déjà une enquête antitrust sur l’utilisation des données des clients par Amazon et envisage également une nouvelle enquête sur la balance numérique proposée par Facebook, la Libra.
- Pendant ce temps, l’Allemagne et la France défendront leur propre vision de l’avenir de la politique de concurrence de l’UE.
Après le blocage de la fusion Siemens-Alstom, Paris et Berlin ont présenté un plan visant à aider les entreprises européennes à mieux concurrencer leurs rivales américaines et chinois. Le plan propose de faciliter la fusion des grandes entreprises européennes et de créer des “champions industriels” capables de rivaliser avec leurs homologues américaines ou chinoises. La vision franco-allemande propose également d’augmenter les aides d’État et les subventions destinées aux entreprises des secteurs stratégiques et suggère que les gouvernements nationaux du bloc aient le pouvoir d’annuler les décisions de la Commission en matière de concurrence. Mais alors que Paris et Berlin insisteront sur leurs propositions, les plus petits pays de l’UE vont probablement s’opposer au plan et s’en tenir à l’approche de la Commission par crainte que les nouvelles politiques ne profitent principalement qu’aux grandes entreprises françaises et allemandes et causent des dommages aux plus petites entreprises du reste du continent.
- La nouvelle commission tentera de faire payer plus d’impôts aux entreprises du secteur numérique.
L’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE), un club de pays développés, tente actuellement de parvenir à un accord sur la manière de taxer les grandes multinationales du numérique, mais les progrès ont été lents. Von der Leyen a déclaré que si l’OCDE ne parvenait pas à se mettre d’accord sur une taxe numérique commune d’ici la fin de 2020, elle s’efforcerait d’adopter une version de l’UE. Mais ses chances de succès sont faibles car les questions fiscales sont décidées à l’unanimité dans l’UE, ce qui signifie que les pays qui offrent actuellement des taxes peu élevées aux entreprises numériques (telles que l’Irlande ou le Luxembourg) disposent d’un droit de veto. Ces mêmes pays seront également disposés (et capables) à contrecarrer les autres propositions de von der Leyen visant à éliminer les différences de règles fiscales entre les pays de l’UE et à introduire une base d’imposition consolidée commune dans le bloc.
Politiques de commerce et d’investissement
- Phil Hogan, ancien commissaire à l’agriculture, sera le nouveau commissaire au commerce de l’Union européenne.
Ainsi, alors que la nouvelle Commission européenne cherchera à finaliser les accords de libre-échange qu’elle négocie actuellement avec des pays tels que l’Australie et la Nouvelle-Zélande, elle restera probablement réticente à ouvrir son marché intérieur aux concurrents étrangers – notamment en ce qui concerne les produits agricoles.
- Cela aura des conséquences importantes pour les négociations commerciales en cours entre l’Union européenne et les États-Unis.
La commission cherchera à maintenir les discussions avec Washington en vie, bien que les progrès en vue de la conclusion d’un véritable accord restent probablement lents en raison de désaccords, notamment en ce qui concerne l’inclusion éventuelle de produits agricoles. La nouvelle commission devra également faire face à la menace constante des États-Unis d’introduire des tarifs plus élevés sur des produits européens tels que les véhicules. En cela, Bruxelles restera probablement un acteur réactif, imposant des contre-mesures uniquement en réponse aux initiatives de la Maison-Blanche visant à empêcher l’escalade des tensions.
Bruxelles cherchera à négocier des accords de libre-échange dans le monde entier tout en protégeant des secteurs tels que l’agriculture.
- L’accord commercial proposé par l’Union européenne avec le bloc commercial sud-américain Mercosur, entre-temps, pourrait ne jamais entrer en vigueur.
Du côté de l’UE, des pays tels que l’Irlande et la France ont continué à faire pression contre l’accord, craignant d’ouvrir leurs secteurs agricoles vulnérables à la concurrence sud-américaine. Mais l’accord rencontrera bientôt d’autres résistances du côté du Mercosur, une fois que le nouveau gouvernement protectionniste de l’Argentine aura pris ses fonctions en décembre.
- En outre, la nouvelle commission adoptera une position plus agressive à l’égard des pays étrangers qui appliquent des politiques discriminatoires à l’égard de l’Europe.
L’équipe de Von der Leyen a manifesté son intérêt pour ressusciter un ancien plan qui restreindrait l’accès des entreprises étrangères au marché de l’UE si elles sont basées dans des pays où des politiques discriminatoires sont perçues à l’encontre d’entreprises européennes telles que la Chine. Von der Leyen s’est également engagé à utiliser davantage les règles récemment approuvées pour renforcer le contrôle exercé par l’UE sur les sociétés étrangères acquérant des activités dans des secteurs stratégiques en Europe, tels que les infrastructures (énergie, transports, communications) et les technologies (robotique, intelligence artificielle). De grands pays comme la France et l’Allemagne sont susceptibles de soutenir cette surveillance renforcée dans la mesure où ils cherchent à protéger leurs entreprises nationales de la concurrence étrangère. Toutefois, les pays plus petits et plus à court d’argent d’Europe du Sud et d’Europe de l’Est résisteront aux projets qui pourraient enrayer le flux d’investissements directs étrangers si nécessaire.
Politiques environnementales
- La Commission fera pression sur les entreprises européennes pour qu’elles appliquent des normes environnementales de plus en plus ambitieuses dans le cadre de son Green Deal européen.
Les propositions énoncées dans le plan – que von der Leyen a promis de présenter au cours de ses 100 premiers jours de mandat – incluent l’enracinement de l’objectif de neutralité climatique pour 2050, l’élargissement du système d’échange de quotas d’émission (qui limite la quantité de gaz à effet de serre que les industries peuvent émettre) au-delà du seul secteur industriel du bloc vers les secteurs maritime et de la construction; et créer une taxe sur la frontière carbone pour les produits basés sur leur empreinte carbone.
- Les entreprises étrangères opérant dans le bloc devraient donc se préparer à une pression réglementaire accrue pour réduire leurs émissions de carbone.
Cependant, la plupart de ces propositions nécessiteront le soutien des gouvernements nationaux de l’UE, ce qui compliquera leur mise en œuvre. L’application de la taxe frontière sur le carbone s’avérera particulièrement difficile, car les questions liées à la fiscalité nécessitent l’approbation unanime des gouvernements européens du Parlement européen – plusieurs d’entre eux s’opposant à l’introduction de taxes au niveau de l’UE susceptibles d’augmenter les prix pour leurs consommateurs. Les lobbys industriels, tant en Europe qu’à l’étranger, se sont également prononcés contre.
Politiques d’élargissement et d’immigration
- La Commission aura du mal à réparer le système d’adhésion de l’Union européenne, qui constitue l’un de ses principaux outils de “douce puissance” .
L’Union européenne a traditionnellement utilisé la promesse de rejoindre le bloc pour influencer les décisions politiques dans sa périphérie. Mais début octobre, Bruxelles a décidé de ne pas entamer de telles négociations d’adhésion avec la Macédoine du Nord et l’Albanie sous la pression d’un petit groupe de pays dirigé par la France. Paris est même allé jusqu’à demander que l’ensemble du mécanisme d’adhésion soit révisé pour le rendre plus politique et moins technique. Depuis lors, cette situation a érodé la crédibilité de Bruxelles en matière d’adhésion à l’UE des pays candidats prometteurs s’ils font ce que le bloc leur dit.
- La promesse affaiblie d’une adhésion à l’UE pourrait donner une ouverture aux autres puissances régionales et mondiales actuellement en quête d’influence à la périphérie du bloc, telles que la Russie, la Chine et la Turquie.
Cela pourrait également amener les gouvernements des pays candidats à ralentir le rythme des réformes économiques et institutionnelles et même à revenir à des politiques autoritaires qu’elles ont atténuées ces dernières années sous la pression de l’Union européenne. Pour se prémunir contre ces risques, Bruxelles trouvera un allié en Croatie, qui assumera la présidence tournante du bloc au cours du premier semestre de 2020. La commission et le gouvernement croate organiseront un sommet entre l’Union européenne et les pays des Balkans occidentaux à Zagreb en mai, au cours duquel le bloc rassurera les pays candidats de la région sur le fait que la promesse d’adhésion à l’UE est toujours vivante.
Bien que des réformes fiscales fondamentales restent improbables, Bruxelles sera plus encline à “fermer les yeux” sur les déficits élevés dans les pays à faible taux de croissance.
- L’élaboration d’une stratégie globale en matière d’immigration sera également difficile pour l’équipe de von der Leyen.
Le président élu a promis de lancer un nouveau pacte sur les migrations et l’asile. Certaines des propositions du plan, à savoir le renforcement du contrôle des frontières du bloc (l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes) et l’augmentation de l’assistance financière et logistique aux pays d’origine et de transit des migrants, ont de fortes chances d’être mises en œuvre. Mais la proposition de réforme du soi-disant Règlement de Dublin du bloc, dans lequel les migrants doivent demander l’asile dans le premier pays où ils entrent dans le bloc, sera beaucoup plus difficile à vendre. Des pays méditerranéens tels que l’Italie et la Grèce ont fait valoir que la règle actuelle en matière d’asile leur imposait une charge injuste. Cependant, le sentiment nationaliste qui règne, notamment en Europe centrale et orientale, signifie que les gouvernements des autres pays continueront de résister à tout mécanisme qui répartirait les migrants dans l’ensemble du bloc.
Politiques fiscales
- La nouvelle Commission européenne tentera de faire avancer son ambitieux programme politique en cette période de ralentissement de la croissance économique dans la zone euro.
Pour tenter de relancer l’expansion de ce bloc, la Banque centrale européenne (BCE) a appelé les États membres de l’UE, en particulier ceux du nord, à augmenter leurs dépenses publiques. Dans le même temps, certains gouvernements de l’UE (en particulier ceux du Sud) ont fait pression pour augmenter ce qu’ils considèrent comme les limites étouffantes de la dette et du déficit de l’Union européenne. Plusieurs de ces pays ont également proposé de changer l’orientation de la politique de la BCE de l’inflation à la croissance ou à l’emploi. Atteindre un consensus sur ces réformes économiques radicales sera toutefois une tâche difficile à une époque de fragmentation politique aussi profonde au sein de l’Union européenne. Au lieu de cela, la commission deviendra probablement plus tolérante vis-à-vis des pays qui maintiennent des niveaux de déficit relativement élevés, du moins tant que la croissance économique restera faible.
À emporter: rêves de pipe ou politique plausible?
En raison de la profonde fragmentation politique de l’Union européenne, l’agenda politique ambitieux de von der Leyen se heurtera à des obstacles et à des revers dans les domaines où la coopération avec les États membres et le Parlement européen est nécessaire. Cette situation, conjuguée au ralentissement de la croissance économique dans le bloc, compliquera la capacité de Bruxelles à mettre en œuvre toute nouvelle législation impliquant des questions particulièrement controversées, telles que les taxes et l’immigration. Cependant, les propositions du président élu auront une chance relativement grande de réussir dans les régions où Bruxelles peut fonctionner seul. Cela signifie que la commission sera libre d’appliquer plus avidement les règles existantes, telles que les lois sur la concurrence et les lois antitrust, tandis que les succès dans d’autres domaines de son ambitieux programme seront plus modestes.
